Regionalna sieć szerokopasmowa: realizowana ≠ lokalizowana ?

Regionalna sieć szerokopasmowa: realizowana ≠ lokalizowana

Wojewódzki Sąd Apelacyjny w Rzeszowie^[1] odmówił uznania prawa do nieodpłatnego zajęcia pasa drogowego na cele budowy regionalnej sieci szerokopasmowej na podstawie art. 54 ust. 8 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dalej: Megaustawa) w uzasadnieniu motywując to tym, że używając zwrotu „lokalizowana” lub „realizowana” ustawodawca wskazał odmienny tryb realizacji inwestycji, różnicując zatem zakres uprawnień dla inwestycji polegającej na budowie regionalnej sieci szerokopasmowej w zależności od przyjętego trybu jej wszczęcia formalnego.

Przedmiotowy wyrok pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem Sądów Administracyjnych[2] tworząc tzw. rozbieżność interpretacyjną, która pobudziła mnie do analizy zagadnienia, które do czasu powstania tej interpretacji, nie budziło żadnych wątpliwości.

Rzecz bowiem w tym, że argumentacja przyjęta przez Sąd rodzi wiele wątpliwości.

Przede wszystkim: ani zwrot „lokalizacja” ani zwrot „realizacja” nie został zdefiniowany oraz nie występuje jako element żadnej z definicji określonych w Megaustawie lub definicjach ustawy Prawo telekomunikacyjne, do których to definicji Megaustawa też się odwołuje.

Jednocześnie zauważyć należy, że pojęcie „lokalizacja” ustawodawca zastosował nie tylko w Rozdziale 6 Megaustawy (Szczegółowe zasady lokalizowania sieci szerokopasmowych), lecz także w poprzedzającym do Rozdziale 5 (Szczególne zasady lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych).

Analiza językowa zastosowania zwrotu „lokalizacja” w obu rozdziałach nie pozostawia wątpliwości, że użyto go w kontekście fizycznego umieszczenia inwestycji telekomunikacyjnych (także tych nie dotyczących realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej) w realnej przestrzeni, wobec czego zwrot „lokalizacja” dotyczy wszelkich inwestycji telekomunikacyjnych spełniających kryteria określone w Rozdziale 5 Megaustawy.

W przepisach rozdziału 5 (obejmującego art. 46 do 48) określono bowiem „szczególne zasady lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych” tj. w znaczeniu odnoszącym się do wszelkich inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w rozdziale 6 (obejmującym art. 49 do 61) określono „Szczególne zasady lokalizowania regionalnych sieci szerokopasmowych”, mające zastosowanie wyłącznie do zdefiniowanego pojęcia „regionalnej sieci szerokopasmowej”. 

Nie ulega zatem wątpliwości, że zwrot „lokalizacja” nie odnosi się wyłącznie do regionalnych sieci szerokopasmowych których budowa jest prowadzona w oparciu o decyzję o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej – jak wynikałoby z uzasadnienia powołanego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie, lecz do ogółu inwestycji telekomunikacyjnych, bez względu na tryb formalny zastosowany dla potrzeb ich wykonania.

Jednocześnie należy zauważyć, że ustawodawca bardzo jednoznacznie zdefiniował, które ze szczególnych przywilejów przysługujących każdej bez wyjątku realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej mają zastosowanie wyłącznie do budowy realizowanej w oparciu o „decyzję o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej” za każdym razem precyzyjnie wskazując ją w pełnym brzmieniu wprost w treści przepisu.

Zupełnie chybiony wydaje się zatem pogląd, aby zastosowanie zwrotu „realizacja” w kontekście sieci szerokopasmowej miało na celu rozróżnienie warunków prowadzenia inwestycji w zakresie regionalnej sieci szerokopasmowej, skoro jedynym przywilejem dla realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej byłoby uprawnienie zawarte w treści art. 55 – na marginesie rodząc wątpliwość, czy to uprawnienie przysługuje dla sieci „lokalizowanej”?

---

[1] por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2015 r. (sygn. II SA/Rz 459/15)

[2] por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 października 2015 r. (sygn.. akt. II SA/Ke 732/15)

Zawarcie umowy o dostęp do nieruchomości ze spółdzielnią mieszkaniową będącą przedsiębiorcą telekomunikacyjnym

Zawarcie umowy o dostęp do nieruchomości  ze spółdzielnią mieszkaniową będącą przedsiębiorcą telekomunikacyjnym

(UWAGA: tezy były aktualne na dzień publikacji - styczeń 2017 roku - w chwili obecnej po znaczącej zmianie przepisów, głównie Megaustawy oraz wejścia w życie Prawa komunikacji elektronicznej i związanym z tym wykreśleniem szeregu przepisów Prawa telekomunikacyjnego część tez jest już nieaktualna). 

 

Wprowadzenie

Jednym z kluczowych aspektów przygotowania inwestycji zapewniających przyłączenie użytkowników do sieci telekomunikacyjnej jest uzyskanie zgód właścicieli nieruchomości na ich zajęcie w celu budowy infrastruktury telekomunikacyjnej. W sytuacji znacznej konkurencyjności na rynku telekomunikacyjnym (inaczej niż to się ma z dostawą pozostałych mediów), ujawniły się różne formy utrudnień w pozyskaniu zgody na budowę infrastruktury telekomunikacyjnej, szczególnie w zakresie tzw. „ostatniej mili” w nieruchomościach wielomieszkaniowych. Poszukując kompromisu pomiędzy interesem mieszkańców zainteresowanych dostępem do alternatywnych dostawców usług a interesem współwłaścicieli części wspólnych ustawodawca zdecydował o ustawowym uregulowaniu zasad uzyskiwania zgód właścicieli nieruchomości na zajęcie nieruchomości w celu budowy infrastruktury telekomunikacyjnej. 

Aktualnie obowiązujące przepisy regulujące dostęp do nieruchomości

W celu zrównoważenia interesu przedsiębiorców telekomunikacyjnych ze stosunkowo znacznym zakresem ustawowej ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości, ustawodawca szczegółowo uregulował tryb zawierania umów zezwalających na zajęcie nieruchomości, wyodrębniając tzw. „tranzyt” oraz dostęp w celu tzw. „zapewnienia telekomunikacji”. Szczególnie istotne w tym zakresie są przepisy zapewniające odpowiednio: dostęp do nieruchomości budynkowych w celu zapewnienia telekomunikacji, zawarte w art. 30 z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2015 poz. 880 dalej Megaustawa) oraz dostęp telekomunikacyjny, o którym mowa w art. 139 ustawy Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 poz. 243 dalej PrTelekom).

Przepisy art. 30 Megaustawy wskazują podmioty obowiązane do zapewnienia dostępu: właściciela, użytkownika wieczystego i zarządcę nieruchomości zastrzegając zarazem, że podmiot obowiązany nie może być przedsiębiorcą telekomunikacyjnym. Dodatkowo – co istotne - ustawodawca zastrzegł, że zawarcie umowy o zapewnienie dostępu stanowi czynność zwykłego zarządu.

Przepis art. 30 Megaustawy zastrzega ponadto, że w przypadku gdy podmiotem zobowiązanym do zapewnienia dostępu jest przedsiębiorca telekomunikacyjny, zastosowanie mają przepisy art. 139 PrTelekom.

Aktualne brzmienie przepisów art. 30 Megaustawy i 139 PrTelekom, które weszły w życie z dniem 16 grudnia 2012 r. zostało z uznaniem przyjęte przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych. W ocenie wielu przedsiębiorców telekomunikacyjnych zmiana przepisów znacznie ułatwiła proces zawierania umów o dostęp. Należy jednak podkreślić, że kluczowym aspektem dla pozytywnego efektu zmodyfikowanych przepisów art. 30 Megaustawy było rozwianie wątpliwości interpretacyjnych w zakresie uprawnienia organów reprezentujących wspólnoty i spółdzielnie mieszkaniowe do zawierania umów o dostęp.

Szczególny adresat dostępu - spółdzielnie mieszkaniowe

Z racji zmian, jakie zaszły w spółdzielniach mieszkaniowych po wprowadzeniu przepisów umożliwiających wyodrębnienie własności lokali stanowiących wcześniej zasoby mieszkaniowe spółdzielni mieszkaniowych, zdecydowana większość nieruchomości budynkowych nie stanowi już bowiem wyłącznej własności spółdzielni mieszkaniowej. Z dniem wyodrębnienia pierwszego lokalu w budynku spółdzielni mieszkaniowej, na mocy przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych spółdzielnia przestaje funkcjonować jako wyłączny właściciel nieruchomości, zarazem zaczynając funkcjonować jednocześnie w dwóch rolach: właściciela niewyodrębnionych lokali oraz zarządcy powierzonego, który zarządza częściami wspólnymi budynku jako organ reprezentujący ogół współwłaścicieli części wspólnej – czyli właścicieli lokali mieszkalnych.

W zasadzie można byłoby uznać, że obecne uregulowanie jest jednoznaczne, jednakże na gruncie jego stosowania pojawia się zasadnicza wątpliwość, dotycząca wyboru podstawy prawnej dochodzenia do prawa dostępu do nieruchomości z zarządcami będącymi spółdzielniami mieszkaniowymi, które w zakresie podejmowanej działalności gospodarczej są również przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. 

Spółdzielnia mieszkaniowa i zarazem przedsiębiorca telekomunikacyjny - oto dylemat

W sytuacji, kiedy spółdzielnia pełniąca rolę zarządcy powierzonego prowadzi jednocześnie działalność gospodarczą w zakresie telekomunikacji pojawia się zagadnienie: na gruncie którego przepisu należy dochodzić zawarcia umowy o dostęp: art. 30 Megaustawy czy art. 139 PrTelekom?

W opinii doktryny wskazuje się, że przyjęcie dla przepisów Megaustawy definicji zarządcy nieruchomości sformułowanej w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami byłoby zbyt wąskie. Wyraża się pogląd, że zarządcą dla potrzeb interpretacji art. 30 Megaustawy jest szeroki krąg podmiotów sprawujący różnego rodzaju zarządy.

Pogląd doktryny podziela Prezes UKE, która w przypadkach wniosków o zapewnienie dostępu do nieruchomości zarządzanych przez spółdzielnie mieszkaniowe będące jednocześnie przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi stosuje przepisy art. 139 PrTelekom.

Taki pogląd regulatora i doktryny wydaje się jednak być błędny. 

Kluczowe pytanie: kto jest podmiotem zobowiązanym?

Węzłową kwestią w tym zagadnieniu jest prawidłowe wyznaczenie podmiotów zobowiązanych do umożliwienia  dostępu do nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że musi być to podmiot, któremu przysługują prawa do nieruchomości. W pierwszym rzędzie, jest to zatem właściciel, w dalszej kolejności inne podmioty zbliżone w  swym statusie do właściciela. Jeżeli zatem właścicielem jest wspólnota mieszkaniowa, to ona będzie podstawowym adresatem ustawowego obowiązku, zobowiązanie zaś zarządcy będzie wyłącznie refleksem zobowiązania właściciela. Zarządca nieruchomości może być podmiotem zobowiązanym w sytuacji, w której działa jak i jako właściciel (np. w nieruchomościach Skarbu Państwa).

Podkreślenia wymaga, że to właściciel, a nie jego organ jest podmiotem zobowiązanym; analogicznie bowiem: to przecież spółka z o.o. a nie zarząd spółki, jest podmiotem zobowiązanym.  

Nie ma zatem podstaw, aby rozszerzać krąg zarządców nieruchomości ponad zakres wynikający z ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przedmiotem umowy o dostęp jest bowiem uzyskanie prawa do zajęcia nieruchomości, zatem umowa zawierana jest pomiędzy zainteresowanym przedsiębiorcą telekomunikacyjnym a podmiotem władającym nieruchomością jak właściciel. Ustawodawca wskazując w treści przepisu "właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcę nieruchomości" stworzył zamknięty krąg podmiotów, które z mocy ustaw uprawnione są do władania nieruchomością jak właściciel. Oczywistym kryterium weryfikacji takiego uprawnienia może być dla przykładu uprawnienie do obciążania nieruchomości prawami na rzecz innych podmiotów. Takie uprawnienie przysługuje zarządcy powstałemu w trybie art. 184 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże nie jest nim np. zarządca o którym mówi ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych czy zarządca z ustawy o własności lokali. Potwierdzeniem prawa do dysponowania nieruchomością jest stosowny wpis do Działu II Własność księgi wieczystej nieruchomości, który nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych.

W przypadku nieruchomości wielomieszkaniowych współwłaścicielem nieruchomości objętej umową o dostęp jest wspólnota właścicieli lokali wskazanych wprost w księdze wieczystej. 

Dla uproszczenia w dalszej treści artykułu przyjmijmy, że pojęcia zarządca i wspólnota będą obowiązywać odpowiednio: dla organów i wspólnot powstałych na podstawie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jak i ustawy o własności lokali.

Nie ma wątpliwości, że umowa o dostęp dla nieruchomości wielomieszkaniowych winna zostać zawarta w imieniu i na rzecz wspólnoty. Prawo dostępu może też powstać w wyniku decyzji Prezesa UKE, na mocy przepisów art. 30 Megaustawy lub 27 PrTelekom, której adresatem będzie wspólnota. 

Spółdzielnia jako organ zarządzający nieruchomością

W czynności zawarcia umowy o dostęp zarząd lub profesjonalny zarządca występuje wyłącznie w roli organu tejże wspólnoty. Zarządca nie może bowiem rozporządzać nieruchomością, którą zarządza, a podczas wykonywania czynności zawarcia umowy o dostęp działa wyłącznie w imieniu i na rzecz reprezentowanej wspólnoty.

Skoro zarządca nie jest podmiotem – stroną umowy o zapewnienie dostępu, stąd zakres wykonywanej przez niego (ponadto) działalności gospodarczej jest dla umowy o dostęp zupełnie obojętny.

Należy jednak podkreślić, że nie stoi to na przeszkodzie zawieraniu umów o dostęp przez zarządcę. Kluczowe jest tu bowiem ostatnie zdanie art. 30 Megaustawy stanowiące, że zawarcie umowy o dostęp jest czynnością zwykłego zarządu.

Wniosek

Z powyższego wynika, że dla zawarcia umowy w trybie art. 30 obojętne jest, czy spółdzielnia mieszkaniowa będąca zarządcą jest zarazem przedsiębiorcą telekomunikacyjnym. Skoro nieruchomość będąca przedmiotem umowy o dostęp nie jest jej wyłączną własnością, nie może być uznawana jako nieruchomość służącą do wykonywania działalności w zakresie telekomunikacji. 

Praktyczne aspekty zagadnienia

Ograniczenie konkurencji

Jakie znaczenie może mieć zatem okoliczność, w której spółdzielnia mieszkaniowa działająca w roli organu reprezentującego wspólnotę prowadzi jednocześnie działalność w zakresie telekomunikacji? Jak pokazuje praktyka - niestety, ma. Uogólniając, spółdzielnia mieszkaniowa będąca jednocześnie przedsiębiorcą telekomunikacyjnym najczęściej świadczy usługi telekomunikacyjne w zarządzanych przez siebie budynkach. Z tego względu jest oczywiście zainteresowana w stawianiu przeszkód każdemu innemu przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu, który może zaoferować alternatywne usługi. Znajdowanie tych przeszkód jest tym łatwiejsze, że taka spółdzielnia jest profesjonalistą, zatem zazwyczaj świetnie orientuje się w zawiłościach prowadzenia sporów w tym zakresie. W efekcie próby uzyskania umowy o dostęp mogą pozostać bezskuteczne przez wiele lat, ze szkodą dla mieszkańców lokali, których instrumentarium walki z zarządcą jest mocno ograniczone. 

Czy zawarcie umowy na podstawie art. 139 Prawa telekomunikacyjnego może nastąpić w ramach czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną?

Niemniej jednak zastosowanie trybu określonego w art. 139 PrTelekom dla przypadku, w którym zawarcie umowy o dostęp następuje przez zarządcę będącego jednocześnie przedsiębiorcą telekomunikacyjnym rodzi inną ważną wątpliwość – co do uprawnienia zarządcy do zawarcia umowy. Trzeba bowiem zauważyć, że przepis stanowiący, że zawarcie umowy o dostęp stanowi czynność zwykłego zarządu, znajduje się w przepisie Megaustawy. Przepisy PrTelekom takiego zastrzeżenia - dla umów o których mowa w art. 139 - nie zawierają. Skoro ustawodawca uznał za stosowne podkreślić odmienność umów o dostęp rozdzielając je pomiędzy dwie ustawy, to nieuprawnione byłoby uznanie, że zawarcie umowy w trybie art. 139 PrTelekom może korzystać ze szczególnego zastrzeżenia, które znajduje się w art. 30 Megaustawy. W konsekwencji powyższego umowa o dostęp zawarta w trybie art. 139 PrTelekom ze spółdzielnią mieszkaniową pełniąca rolę zarządcy nieruchomości wspólnej może zostać zasadnie podważona. 

Nieruchomość a infrastruktura telekomunikacyjna  na nieruchomości

Na marginesie powyższych rozważań należy zauważyć jeszcze, że pomimo podobnego celu, umowy o dostęp zawarte w trybie art. 30 Megaustawy nie są tożsame z umowami o dostęp telekomunikacyjny zawartymi w oparciu o przepis art.  139 PrTelekom. W obu przypadkach treścią umowy jest rozporządzenie nieruchomością lub instalacją telekomunikacyjną budynku stanowiącą część składową nieruchomości budynkowej lub infrastrukturą telekomunikacyjną. Nie ma wątpliwości, że każda z tych umów winna zostać zawarta z właścicielem odpowiednio: nieruchomości, instalacji telekomunikacyjnej budynku lub infrastruktury telekomunikacyjnej.

Wobec powyższego umowy o dostęp zawierane z właścicielem nieruchomości lub jej części składowej nie będącym przedsiębiorcą telekomunikacyjnym winny być zawierane w oparciu o przepis art. 30 Megaustawy, a umowy o dostęp telekomunikacyjny zawierane z właścicielem (ale nie zarządcą!) nieruchomości lub właścicielem budynkowej infrastruktury telekomunikacyjnej stanowiącej przedmiot odrębnej własności przedsiębiorcy telekomunikacyjnego winny być zawierane w oparciu o przepis art. 139 PrTelekom.

Podsumowanie

Wydaje się zatem, że zasadnym jest, aby umowy o dostęp zawierane przez zarządców pełniących rolę organu reprezentującego wspólnoty mieszkaniowe w rozumieniu przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych lub ustawy o własności lokali, będących zarazem przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, były zawierane wyłącznie w oparciu o przepis art. 30 Megaustawy.